Oggi il TAR Sicilia si pronuncia sul Tram di Palermo. Il testo del ricorso/ MATTINALE 497

11 febbraio 2021
  • Il ricorso – presentato da un folto gruppo di cittadini assistiti dagli avvocati Nadia Spallitta e Carlo Pezzino – riguarda le procedure seguite
  • L’eccezione di tardività e la legittimità del ricorso
  • Lo sventramento di Palermo nascosto con un emendamento al Piano triennale delle opere pubbliche!
  • Sei nuove linee Tram (con sventramento di via Libertà!) e parcheggi sono una variante urbanistica sulla quale si deve pronunciare il Consiglio comunale!

Il ricorso – presentato da un folto gruppo di cittadini assistiti dall’avvocato Nadia Spallitta e Carlo Pezzino Rao – riguarda le procedure seguite

Oggi il TAR Sicilia (Tribunale Amministrativo Regionale) si pronuncerà sul ricorso non contro il Tram di Palermo, ma sulle procedure che sono state seguite (qui un approfondimento). Con il ricorso – che è stato presentato da un folto gruppo di cittadini assistiti dagli avvocati Nadia Spallitta e Carlo Pezzino Rao – si chiede l’annullamento, previa sospensione, della delibera del Consiglio comunale n. 596 del 28 Novembre 2018 relativa all’approvazione del Programma triennale delle opere pubbliche 2018/2020. In pratica, un progetto che stravolge l’assetto urbanistico della quinta città d’Italia con nuove linee di Tram un nuovi parcheggi è stato presentato con un emendamento! In calce a questo articolo troverete il ricorso; noi, invece, proveremo a sintetizzare i punti salienti di questa incredibile storia, peraltro già stigmatizzata dal coordinatore dei Verdi siciliani, Carmelo Sardegna (qui un’intervista a Carmelo Sardegna).

L’eccezione di tardività e la legittimità del ricorso

La prima parte del ricorso affronta il tema della “eccezione di tardività”. Il ricorso – questa la tesi dei ricorrenti – non è tardivo perché si tratta “di un provvedimento del tutto nuovo, fondato su uno studio di fattibilità- progetto preliminare, prima inesistente”. Nel ricorso si fa presente che non è stato “osservato l’obbligo della previa pubblicazione almeno 60 giorni prima dello schema di programma triennale ed elenco annuale ex arrt. 6 l.r. 11/2012”. E ancora: “Invero ciò che si impugna in questa sede è l’aberrante utilizzo dello strumento del programma triennale OOPP (Opere Pubbliche ndr) per approvare , senza alcuna allegazione, senza pareri e senza VAS /VIA, il progetto preliminare del sistema tram dando corso ‘pericolosamente’ alle fasi successive della progettazione, sempre senza VAS, senza le garanzie di tutela della salute e dell’ambiente che invece sono preliminari ed obbligatorie, in osservanza di principi comunitari e nazionali”. Per la cronaca, per VAS s’intende Valutazione Ambientale Strategica, mentre per VIA s’intende Valutazione di Impatto Ambientale. Queste valutazioni vanno fatte prima di realizzare un’opera di elevato impatto urbanistico e non dopo! Anche l’aspetto legato alla legittimità del ricorso è importante. Affermare che i cittadini comuni, i commercianti, gli artigiani e via continuando non hanno titolo per ricorrere avverso un progetto che stravolgerà la propria città è molto strano. Se i cittadini di Palermo non possono pronunciarsi e criticare le scelte di chi governa la città, ebbene, significa che è finita la democrazia. Vero è che l’Unione europea funziona così, ma trasferire nelle città l’assenza di democrazia dell’Unione europea ci sembra veramente troppo!

Lo sventramento di Palermo nascosto con un emendamento al Piano triennale delle opere pubbliche!

La seconda parte del ricorso affronta il tema dell’illegittimità del citato emendamento al Piano triennale delle opere pubbliche con il quale il Comune di Palermo ha ‘approvato’ le sei linee di Tram e i parcheggi. Il discorso è di una semplicità disarmante: prima di stravolgere la vita dei cittadini di Palermo (ricordiamo che il progetto prevede di far passare il Tram da via Libertà, che verrebbe completamente stravolta!), come già ricordato, devono essere approvare VIA e VAS: cosa, questa, che coinvolge, oltre al Comune di Palermo, lo Stato e la Regione. E’ un discorso logico: gli effetti sulla città vanno valutati prima e non dopo la realizzazione dell’opera.

Sei nuove linee Tram (con sventramento di via Libertà!) e parcheggi sono una variante urbanistica sulla quale si deve pronunciare il Consiglio comunale!  

La terza parte del ricorso non è meno importante delle prime due. Sei nuove linee di Tram e un sistema di parcheggi che stravolgeranno la vita dei cittadini sono una variante urbanistica. E le varianti urbanistiche debbono essere approvate dal Consiglio comunale. A meno che non siamo tornati ai ‘Podestà’ del regime fascista che nei Comuni decidevano tutto. Ma il fascismo, è noto, era un po’ diverso dalla democrazia… Debbono essere i rappresentanti di tutte le sensibilità di una città – ovvero i consiglieri comunali – a decidere se una mega progetto del genere debba essere realizzato e non un uomo solo al comando: si chiama, per l’appunto, democrazia!

Considerazioni finali

Al di là del pronunciamento dei giudici del TAR Sicilia, il fatto che lo stravolgimento della città (che non è certo il primo, dallo sventramento del Centro storico di fine ‘800 fino alla ‘cementificazione’ dei nostri giorni, passando per il ‘Sacco’ della Conca d’oro degli anni ’50, ’60 e ’70) sia arrivato al TAR Sicilia costituisce, di per sé, il fallimento della politica. Il problema non riguarda, ovviamente, i giudici che fanno il loro mestiere e se vengono chiamati in causa debbono rispondere. Il problema è culturale e politico insieme. E’ pacifico, infatti, che un progetto di simile portata avrebbe dovuto coinvolgere la città di Palermo nel suo complesso: categorie sociali, commercianti, artigiani e, in generale, comuni cittadini; e, naturalmente, il Consiglio comunale. Il fatto che si debba ricorrere alla Giustizia per poter esercitare un diritto quasi naturale dà la misura del fallimento della politica della città di Palermo, al pari delle salme private di sepoltura, dell’immondizia nelle strade, dei lavori pubblici eterni che ‘succhiano’ risorse a ritmo continuo creando disagi ai cittadini distruggendo il tessuto economico cittadini e dei tanti altri servizi che non funzionano più.

QUI DI SEGUITO IL TESTO DEL RICORSO

I)SULL’ECCEZIONE DI TARDIVITÀ ( LEGAMBIENTE E RGM SRL)
1.Contrariamente all’assunto di controparte l’impugnazione è tempestiva e nessun onere avevano i ricorrenti di impugnare i precedenti Programmi triennali
Invero , come si desume dalle disposizioni del Dlvo 50/2016 e succ mod ed integr. e della l.r. 11/2012 annualmente l’amministrazione individua con nuovo ed autonomo provvedimento e nuova manifestazione di volontà, le opere pubbliche che intende realizzare, l’ordine di priorità, gli importi , la fonte di finanziamento, con provvedimento che è espressione di volontà autonoma ed indipendente dalle scelte fatte negli anni precedenti e legata alle mutate esigenze o condizioni .
Inoltre il progetto di fattibilità tecnica economica (preliminare) del sistema tram, tratte ABCE1 è stato predisposto solo nel 2018, a seguito di concorso internazionale bandito nel 2018, ed è stato inserito per la prima volta nel programma triennale 2018/2020 con indicazione degli importi ( diversi dal passato) della fonte di finanziamento (diversa dal passato in quanto si apre al partenariato privato) , con annualità, diversa dal passato ( 2019) , con priorità diversa dal passato , con nuovo inserimento di n.7 parcheggi di interscambio come opera funzionale al sistema tram , (nei precedenti programmi non si faceva cenno rispetto al tram ai parcheggi funzionali di interscambio tant’è che viene modificata anche la descrizione ) per cui si tratta di un provvedimento del tutto nuovo , fondato su uno studio di fattibilità- progetto preliminare, prima inesistente . Per questo aspetto i ricorrenti non sono incorsi in nessun possibile tardività e l’eccezione appare del tutto infondata e strumentale .
2.Ugualmente come già dedotto non è invocabile la disciplina del comma 1 dell’art. 120 c.p,a in quanto non si contesta l’affidamento di incarichi di progettazione , che non è oggetto della delibera impugnata in parte qua (il Consiglio comunale non ha competenze ad affidare incarichi professionali) e non è vero, come sostiene il Comune (pag. 4 della memoria dell’11 gennaio 2021) che sono oggetto di causa gli atti relativi all’affidamento della progettazione ; oggetto del contendere è una delibera avente ad oggetto l’approvazione dell’elenco annuale e del programma triennale OOPP 2018/2020 , come e disciplinato dal dlvo 50/2016 , un atto, che in altre sedi la stessa amministrazione definisce programmatorio e non attuativo (come lo sarebbe l’affidamento di un incarico)
Per cui da un lato rilevano le violazioni del Dlvo 50/2016 tutte disattese, dall’altro non sono applicabili le procedure previste per i riti speciali di cui agli artt. 119 e 120 cpa
Invero ricorrenti non hanno partecipato a dette procedure
Inoltre secondo l’art. 120 c.p.a. c.5 il termine di trenta giorni decorre dalla ricezione della comunicazione di cui all’articolo 79 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163,
Comunicazione che ovviamente i ricorrenti non hanno ricevuto non essendo tra i partecipanti alla gara (soggetti cui la disposizione si riferisce), per cui in nessun modo potrebbe operare il termine ridotto che presuppone degli oneri di informazione da parte dell’Amministarzione che nella fattispecie non sono stati assolti nei confronti dei ricorrenti. Tra l’altro sembrerebbe che il conferimento di incarico sia avvenuto , con contratto stipulato con il raggruppamento temporaneo dei professionisti, in data 18 dicembre 2018 , successiva all’adozione del programma triennale. Né è stato osservato l’obbligo della previa pubblicazione almeno 60 giorni prima dello schema di programma triennale ed elenco annuale ex arrt. 6 l.r. 11/2012
Invero ciò che si impugna in questa sede è l’aberrante utilizzo dello strumento del programma triennale OOPP per approvare , senza alcuna allegazione, senza pareri e senza VAS /VIA, il progetto preliminare del sistema tram dando corso “pericolosamente” alle fasi successive della progettazione, sempre senza VAS, senza le garanzie di tutela della salute e dell’ambiente che invece sono preliminari ed obbligatorie, in osservanza di principi comunitari e nazionali.
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II) SULL’ECCEZIONE DI DIFETTO DI LEGITTIMAZIONE DEI RICORRENTI
1.Sul principio di sussidiarietà e tutela dei diritti fondamentali
Com’è noto la riforma del Titolo V della Costituzione ha introdotto nel nostro ordinamento il principio di sussidiarietà, inserito ufficialmente nel testo della Costituzione italiana con legge costituzionale 3 del 2001, all’art. 118 Cost.
Il principio di sussidiarietà attribuisce al privato una valenza ed una potenzialità considerevoli nel perseguimento di finalità pubbliche, determinando una sorta di integrazione funzionale con le strutture pubbliche. I cittadini non sono più semplicemente destinatari, ma partecipano alla predisposizione degli atti soprattutto in quelle materie, quale quella ambientale le cui ricadute riguardano l’intera popolazione
La tutela dell’ambiente si realizza pienamente attraverso l’intervento, la collaborazione, la partecipazione attiva e sinergica di diversi “soggetti”, singoli o associati, che ricevono investitura non solo dall’ordinamento, nazionale e sovranazionale, ma anche dalla società civile, dei cui interessi e valori si rendono interpreti e portatori. L’ambiente, infatti, per la sua natura poliedrica, per il carattere trasversale, per la irreversibilità degli effetti che possono scaturire dall’assenza o dalla mancata attuazione di politiche ambientali, richiama l’attenzione di istituzioni comunitarie, di organizzazioni internazionali, dello Stato, di tutte le sue articolazioni territoriali
La Costituzione riconosce poi i diritti fondamentali ed inviolabili, agli artt.2, 9, 32 117 . Orbene la legittimazione processuale deriva in primo luogo dalla violazione delle successive disposizioni europee e nazionali e dalla violazione del principio di sussidiarietà, in virtù del quale ai cittadini, anche singoli è data la possibilità di accedere alle informazioni, di conoscere i documenti nella fase preliminare, di partecipare ai momenti decisionali rilevanti per l’impatto ambientale ed urbanistico ( come quello in oggetto) , di partecipare alle consultazioni, diritti che nella fattispecie sono stati del tutto violati .
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2. sulla Carta dei diritti fondamentali
Viene in rilievo al riguardo e sotto un duplice profilo –quello della legittimazione processuale da una parte e dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati, dall’altra, la tutela di diritti fondamentali
Si rinvia sul punto mal contenuto dell’art 47 sul Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale ed agli art. 2 sul diritto alla vita, art. 3 sul il diritto all’integrità fisica e all’art. all’art.35 sul diritto alla salute .
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3. Sulla Convenzione Aarhus
La Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, sottoscritta ad Aarhus il 25 giugno 1998 e approvata a nome della Comunità europea con la decisione 2005/370/CE del Consiglio, del 17 febbraio 2005 (GU 2005, L 124,
In particolare all’art.1 dispone che : Articolo 1 Finalità
Per contribuire a tutelare il diritto di ogni persona, nelle generazioni presenti e future, a vivere in un ambiente atto ad assicurare la sua salute e il suo benessere, ciascuna Parte garantisce il diritto di accesso alle informazioni, di partecipazione del pubblico ai processi decisionali e di accesso alla giustizia in materia ambientale in conformità delle disposizioni della presente convenzione.
Al comma 9 si sancisce :
9. Nei limiti delle pertinenti disposizioni della presente convenzione, il pubblico ha accesso alle informazioni, può partecipare ai processi decisionali e ha accesso alla giustizia in materia ambientale senza discriminazioni basate sulla cittadinanza, sulla nazionalità o sulla residenza o, qualora si tratti di persone giuridiche, sull’ubicazione della sede legale o del centro effettivo delle loro attività.
Sulla definizione di “pubblico” si legge
“pubblico”, una o più persone fisiche o giuridiche e, ai sensi della legislazione o della prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi costituiti da tali persone;
Articolo 7
Partecipazione del pubblico a piani, programmi e politiche in materia ambientale
Ciascuna Parte stabilisce le disposizioni pratiche e/o le altre disposizioni atte a consentire al pubblico di partecipare all’elaborazione di piani e programmi in materia ambientale in un quadro trasparente ed equo, dopo avergli fornito le informazioni necessarie.
Articolo 8 Partecipazione del pubblico all’elaborazione di regolamenti di attuazione e/o strumenti normativi giuridicamente vincolanti di applicazione generale
Ciascuna Parte si sforza di promuovere, in una fase adeguata e quando tutte le alternative sono ancora praticabili, l’effettiva partecipazione del pubblico all’elaborazione, ad opera delle autorità pubbliche, di regolamenti di attuazione e altre norme giuridicamente vincolanti di applicazione generale che possano avere effetti significativi sull’ambiente.
Art. 9 Accesso alla giustizia
…ciascuna Parte provvede affinché i membri del pubblico che soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale possano promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale per impugnare gli atti o contestare le omissioni dei privati o delle pubbliche autorità compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale.
L’interpretazione data a queste disposizioni è stata via via più estensiva alla luce della rilevanza del tema ambiente e del collegamento con il diritto fondamentale della salute
Ed infatti ad es. nella sentenza C-723/17, la Corte di Giustizia ha accolto il ricorso di alcuni cittadini di Bruxelles contro le autorità locali , affrontando esplicitamente la questione pregiudiziale della legittimazione dei cittadini a richiedere giustizia nei confronti delle autorità nazionali per violazione di alcune direttive direttiva, sollevata dalle autorità resistenti – osservando , da un lato, come i giudici degli Stati membri debbano garantire una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli e, dall’altro lato, come sia incompatibile con il carattere vincolante dello strumento della direttiva escludere che l’obbligo che essa impone sia invocabile dalle persone interessate. Ciò soprattutto quando la direttiva – come nella specie – ha lo scopo di ridurre l’inquinamento atmosferico e, quindi, il fine di tutelare la salute dei cittadini stessi. La Corte ha precisato altresì che : “Il diritto alla salute, in questo caso riflesso del diritto a un ambiente salubre, non può essere compresso dall’esercizio arbitrario della discrezionalità amministrativa (discrezionalità certamente esistente in capo all’autorità)”.. (sentenza C-723/17, della Corte di Giustizia)
Orbene anche nella presente fattispecie vengono in rilievo direttive vincolanti dell’UE e diritti fondamentali come la salute. In tempi recenti sull’interpretazione dare alla portata della convenzione Aarhus è intervenuto lo stesso TARS Palermo con sentenza della sezione prima n.1503/2019, che fonda la legittimazione processuale di un gruppo di cittadini sulla c.d vicinitas (ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 10 agosto 2004, n. 5516), “che la più recente giurisprudenza àncora peraltro non al dato materiale, ma a quello funzionale (Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 12 settembre 2007, n. 4821); “all’interesse ambientale sotteso”, “al principio di cooperazione ex art. 10 T.C.E., in relazione alle condizioni di accesso alla giustizia in materia ambientale stabilite dalla direttiva 2003/35/EC; al “ diritto internazionale pattizio impone ancor di più una simile conclusione, avuto riguardo alla Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998, ratificata dall’Italia con legge 16 marzo 2001, n. 108, il cui art. 2, par. 5, individua la nozione (e radica la legittimazione) del “public concerné”
Conclude il TAR che “Quindi, con sentenza n. 552/2012 si è altresì precisato che “il Collegio non può anzitutto che richiamare quanto affermato nella motivazione dell’ordinanza cautelare n. 638/2010, nel senso della infondatezza delle eccezioni di difetto di legittimazione attiva sollevate dall’Avvocatura dello Stato, “alla stregua di una interpretazione della normativa nazionale conforme alla disciplina europea ed internazionale (Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998, ratificata dall’Italia con legge 16 marzo 2001, n. 108, e Direttiva 2003/35/EC) dell’accesso alla giustizia amministrativa in materia ambientale”. I princìpi surriportati sono poi stati ribaditi dalla sentenza n. 546/2011 di questa Sezione, relativa ad analogo oggetto. Anche la giurisprudenza del giudice d’appello è da tempo orientata in tal senso (Consiglio di Stato, decisione 6467/2005):
In senso conforme anche sentenza n. 459/2013 , T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, sentenza 7 agosto 2008, n. 1097; sez. I, sentenze 23 marzo 2011, n. 546, e 14 marzo 2012, n. 552”.
Per cui “Alla ratifica da parte dell’Italia della Convenzione di Aarhus è infatti seguita la sua “comunitarizzazione” della stessa da parte delle fonti citate: sicché una elusione dei princìpi dalla stessa stabiliti, mediante una interpretazione sostanzialmente abrogatrice, costituirebbe non solo la violazione di un obbligo internazionale convenzionalmente assunto, ma altresì la deviazione da un parametro normativo comunitario.
(TARS Palermo sezione prima n.1503/2019, )
La decisione è stata confermata dal CGA sentenza N. 00206/2020
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4.Sulla vicinitas
Se ciò non bastasse , i ricorrenti sono residenti nel comune di Palermo, molti abitano o sono per lavoro domiciliati proprio lungo il percorso del tracciato tranviario che attraversa la città, o zone immediatamente adiacenti (via Libertà, Don Bosco, Corso Calatafimi, Via Roma , Viale Regione Siciliana etc ) per cui gli stessi godono secondo i più recenti orientamenti di piena legittimazione processuale .
Ed invero in tempi recenti con la sentenza n. 3418 del 2018, il Tar Lazio-Roma, sez. III-ter, avente ad oggetto la contestazione di alcune tratte dell’anello ferroviario di Roma, ha riconosciuto la legittimazione processuale di un gruppo di cittadini residenti in una zona ,limitrofa alla zone degli interventi
In altri termini, legittimati ad agire non sarebbero solo quei soggetti proprietari dei terreni adiacenti al luogo dei lavori, ma anche coloro che risiedano presso immobili distanti da questo e che, però, data l’incidenza degli interventi, possono subire effetti nocivi delle opere realizzate su di esso ( ex multis Cons. Stato, sez. IV, n. 4821 del 2007; Id, sez. VI, n. 6554 del 2010; Id, sez. IV, sent. 1559 del 2011; Id, sez. IV, sentt. nn. 1890 e 3114 del 2014; Id, sez. III, n. 4612 del 2015) –
Infatti, per valutare la sussistenza del requisito della vicinitas, esso non si deve valutare il solo dato geografico, ma il TAR ( secondo un orientamento oggi divenuto prevalente maggioritario) ha riconosciuto a tale concetto una certa elasticità, ponendo una maggiore enfasi sugli effetti che gli interventi da realizzare, ovvero realizzati, potrebbero avere «sulla qualità della vita dei residenti in gran parte del territorio». È, dunque, soprattutto per tale conseguenza – che si traduce in peggioramenti delle condizioni ambientali, igieniche e di salubrità dei luoghi -, che il giudice ha proceduto a riconoscere la sussistenza del requisito della vicinitas e la legittimazione ad agire anche in capo ai soggetti «stabilmente insediati sul territorio» interessati da iniziative modificative del suo assetto, ma che, allo stesso tempo, sono «ubicati in linea d’aria a ragguardevole distanza» dalla zona di realizzazione dell’opera contestata.
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II) ANCORA SULLA LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE DEI RICORRENTI
SULLA VIOLAZIONE DELLA DIRETTIVA 2001/42/CE , DELLA DIRETTIVA 2011/92/UE ; DELLA DIRETTIVA 2014/52/UE- DEL DLVO 152/2006 E SUCC MOD ED INTEGR. DEL DLVO 50/2016 ; DELLA L.R. 11/2012
1. Premesso che : “ le doglianze attinenti a violazione di normativa in materia di tutela ambientale impongono un approccio necessariamente non restrittivo all’individuazione della lesione che potrebbe astrattamente fondare l’interesse all’impugnazione: la materia della tutela dell’ambiente si connota infatti per una peculiare ampiezza del riconoscimento della legittimazione partecipativa e dei coinvolgimento dei soggetti potenzialmente interessati, come è dimostrato dalle scelte legislative in tema di partecipazione alle procedure di V.A.S. e V.I.A., di legittimazione all’accesso alla documentazione in materia ambientale, di valorizzazione degli interessi “diffusi” anche quanto al profilo della legittimazione processuale.
(CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ – 12 maggio 2014 (Conferma T.A.R. LIGURIA, del 2013)
Orbene vengono in rilievo la direttiva 2001/42/CE la direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati; e la direttiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 gennaio 2008, concernente la prevenzione e la riduzione integrante dell’inquinamento , direttive e disposizioni che sono state del tutto disattese dall’amministrazione comunale
Secondo la citata direttiva :
Articolo 1 Obiettivi
La presente direttiva ha l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e di contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che, ai sensi della presente direttiva, venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente.
Articolo 2 Definizioni
Ai fini della presente direttiva:
a) per “piani e programmi” s’intendono i piani e i programmi, compresi quelli cofinanziati dalla Comunità europea, nonché le loro modifiche − che sono elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e − che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative;
b) per “valutazione ambientale” s’intende l’elaborazione di un rapporto di impatto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del rapporto ambientale e dei risultati delle consultazioni nell’iter decisionale e la messa a disposizione delle informazioni sulla decisione a norma degli articoli da 4 a 9;
c) per “rapporto ambientale” s’intende la parte della documentazione del piano o del programma contenente le informazioni prescritte all’articolo 5 e nell’allegato I;
d) per “pubblico” s’intendono una o più persone fisiche o giuridiche, secondo la normativa o la prassi nazionale, e le loro associazioni, organizzazioni o gruppi.
Articolo 3 Ambito d’applicazione
1. I piani e i programmi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4, che possono avere effetti significativi sull’ambiente, sono soggetti ad una valutazione ambientale ai sensi degli articoli da 4 a 9. 2. Fatto salvo il paragrafo 3, viene effettuata una valutazione ambientale per tutti i piani e i programmi, a) che sono elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l ‘autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 85/337/CEE, (come sostituita dalla direttiva 2011/92/UE ) o
b) per i quali, in considerazione dei possibili effetti sui siti, si ritiene necessaria una valutazione ai sensi degli articoli 6 e 7 della direttiva 92/43/CEE
Tra i piani assoggettati obbligatoriamente a VAS nell’allegato II alla direttiva sono inseriti i piani aventi ad oggetto :
h) Tram, ferrovie sopraelevate e sotterranee, funicolari o simili linee di natura particolare, esclusivamente o principalmente adibite al trasporto di passeggeri
L’art. 4 poi recita
Articolo 4 Obblighi generali
1. La valutazione ambientale di cui all’articolo 3 deve essere effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua adozione o all’avvio della relativa procedura legislativa
Chiaro il quadro delineato dall’UE sull’obbligatoria acquisizione della VAS prima dell’adozione dei predetti piani e programmi
Si rinvia sull’argomento tra l’altro alle chiare indicazioni della sentenza della Corte di Giustizia Europea VI sezione causa C305-18 dell’8 maggio 2019 (che richiama sentenza del 7 giugno 1018 Inter-envirrinement Bruxelles e z C 671-16) ed in particolare al paragrafo 44 per cui devono considerarsi previsti, ai fini dell’applicazione della VAS i piani ed i programmi la cui predisposizione sia disciplinata da disposizione legislative o regolamentari nazionali le quali determinano le autorità competenti per adottarli e la procedura di elaborazione (Dlvo 50/2016 ; lr 11/2012)
Esattamente come avviene per il Programma triennale OOPP ed elenco annuale
La Corte inoltre individua poi al par. 58 possibili ipotesi di danno laddove non venga acquisita preventivamente la VAS, che non può essere successiva, dovendo necessariamente incidere sulle scelte partecipate delle amministrazioni
La Corte di Giustizia poi richiama espressamente al par. 47 come assoggettati obbligatoriamente a VAS i Progetti di cui all’allegato II della direttiva 2011/92/UE (come modificata dalla direttiva 2014/52/UE ) tra i quali : h) Tram, metropolitane sopraelevate e sotterranee, funivie o linee simili di tipo particolare, esclusivamente o principalmente adibite al trasporto di persone.
L’emendamento impugnato si pone quindi in contrasto con la citata direttiva
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2.Sulla scorta di questi principi il Codice dell’Ambiente disciplina le Procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS), per la valutazione d’impatto ambientale (VIA)
Preliminarmente si rinvia ai principi sanciti dagli artt. 1-3quater del dlvo 152/2006 e succ mod . sulla protezione ambientale, sullo sviluppo sostenibile, sugli obblighi delle PP.AA, del tutto violati e disattesi dall’amministrazione comunale che non ha adottato le procedure di tutela ambientale previste dal citato dlvo ed in particolare la VAS preventiva unitamente alle disposizioni costituzionali ex art. 3 bis che recita:
Art. 3-bis. Principi sulla produzione del diritto ambientale
1. I principi posti dalla presente Parte prima costituiscono i principi generali in tema di tutela dell’ambiente, adottati in attuazione degli articoli 2, 3, 9, 32, 41, 42 e 44, 117 commi 1 e 3 della Costituzione e nel rispetto degli obblighi internazionali e del diritto comunitario.
.L’art. 3-sexiespoi disciplina il diritto di accesso alle informazioni ambientali e di partecipazione a scopo collaborativo
1. In attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, e delle previsioni della Convenzione di Aarhus, ratificata dall’Italia con la legge 16 marzo 2001, n. 108, e ai sensi del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195, chiunque, senza essere tenuto a dimostrare la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante, può accedere alle informazioni relative allo stato dell’ambiente e del paesaggio nel territorio nazionale.”
Anche questa disposizione è stata violata
Conformemente a questi principi via via più estensiva è stata anche la definizione di “ambiente” : (Cfr. Cons. St., sez. IV, 19 febbraio 2015, n. 839,) per cui interessi ambientali devono intendersi in senso lato,” comprendenti la conservazione e la valorizzazione dell’ambiente, del paesaggio urbano, rurale, naturale e dei centri storici “intesi tutti quali beni e valori idonei a caratterizzare in modo peculiare ed irripetibile un certo ambito geografico territoriale rispetto ad altri” (Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., sentenza n. 811/2012, (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 22 ottobre 2013, n. 2336).
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4.Violate in particolare risultano le previsioni relative alle Procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS), per la valutazione d’impatto ambientale (VIA) di cui art. 4 e ss, attuative a) della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli impatti di determinati piani e programmi sull’ambiente; b) della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati;
c) della direttiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 gennaio 2008, concernente la prevenzione e la riduzione integrante dell’inquinamento.
Recita il c.3 dell’art. 4 :
3. La valutazione ambientale di piani, programmi e progetti ha la finalita’ di assicurare che l’attivita’ antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile, e quindi nel rispetto della capacita’ rigenerativa degli ecosistemi e delle risorse, della salvaguardia della biodiversita’ e di un’equa distribuzione dei vantaggi connessi all’attivita’ economica. Per mezzo della stessa si affronta la determinazione della valutazione preventiva integrata degli impatti ambientali nello svolgimento delle attivita’ normative e amministrative, di informazione ambientale, di pianificazione e programmazione.
4. In tale ambito:
a) la valutazione ambientale di piani e programmi che possono avere un impatto significativo sull’ambiente ha la finalita’ di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di detti piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile.
b) la valutazione ambientale dei progetti ha la finalità di proteggere la salute umana, contribuire con un miglior ambiente alla qualità della vita, provvedere al mantenimento delle specie e conservare la capacità di riproduzione degli ecosistemi in quanto risorse essenziali per la vita. A questo scopo essa individua, descrive e valuta, in modo appropriato, per ciascun caso particolare e secondo le disposizioni del presente decreto, gli impatti ambientali di un progetto come definiti all’articolo 5, comma 1, lettera c); (5)
Art. 5 Definizioni
1. Ai fini del presente decreto si intende per:
a) valutazione ambientale di piani e programmi, nel seguito valutazione ambientale strategica, di seguito VAS: il processo che comprende, secondo le disposizioni di cui al titolo II della seconda parte del presente decreto, lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l’elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l’espressione di un parere motivato, l’informazione sulla decisione ed il monitoraggio;
Questo iter non è stato seguito
Inoltre secondo l’art. 6
Art. 6 Oggetto della disciplina)
1. La valutazione ambientale strategica riguarda i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale.
2. Fatto salvo quanto disposto al comma 3, viene effettuata una valutazione per tutti i piani e i programmi:
a) che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente, per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti elencati negli allegati II, II-bis, III e IV del presente decreto;
.Secondo l’allegato IV punto 7 lett l. del dlvo 152/2006, rientrano tra i piani ed i progetti da assoggettare a VAS ( in virtù del rinvio operato dal’art.6 lettb) i piani ed i progetti avente ad oggetto l) sistemi di trasporto a guida vincolata (tramvie e metropolitane), funicolari o linee simili di tipo particolare, esclusivamente o principalmente adibite al trasporto di passeggeri;
Il sistema tram della città di Palermo è assoggettato per legge alla VAS
Invero nella sentenza n.1888/2018 il Tar Calabria (Sezione Prima) ha precisato che la Valutazione ambientale strategica (Vas) ha la finalità di guidare l’amministrazione nell’effettuazione delle scelte discrezionali da compiersi nei procedimenti volti all’approvazione dei piani e dei programmi, in modo da far sì che tali scelte siano sempre orientate a garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente. Per assicurare il raggiungimento di questo scopo, si è previsto che la procedura della Vas sia concomitante a quella che ha per oggetto l’approvazione dei piani e dei programmi sì da favorire sin da subito l’emersione e l’evidenziazione dell’interesse ambientale.
L’art. 11 del dlvo 152/2006 indica le modalità di svolgimento .
“1. La valutazione ambientale strategica è avviata dall’autorità procedente contestualmente al processo di formazione del piano o programma ……
3. La fase di valutazione è effettuata anteriormente all’approvazione del piano o del programma, ovvero all’avvio della relativa procedura legislativa, e comunque durante la fase di predisposizione dello stesso. Essa è preordinata a garantire che gli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione di detti piani e programmi siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione.
4. La VAS viene effettuata ai vari livelli istituzionali tenendo conto dell’esigenza di razionalizzare i procedimenti ed evitare duplicazioni nelle valutazioni.
5. La VAS costituisce per i piani e programmi a cui si applicano le disposizioni del presente decreto, parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione. I provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge
Le disposizioni non lasciano margini di dubbio sulla natura della VAS per cui la stessa, anche alla luce delle disposizioni dei successivi artt. 15 e 16 sulla preventiva valutazione del rapporto ambientale debba necessariamente e logicamente e per legge essere acquisita prima dell’adozione /approvazione , di piani e programmi
Nessuno dei predetti adempimenti è stato posto in essere , in pacifica violazione della legge e delle relative direttive di cui la legge è attuazione .
In mancanza di vAS il piano è annullabile per violazione di legge ( art.11 comma 5)
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6.Analoga procedura è prevista per i progetti relativi alla realizzazione del sistema tranviario, assoggettati , ai sensi del citato allegato IV del dlvo 152/2006 e della direttiva sopra richiamata 2011/92/UE, anche alla VIA che deve essere acquisita prima dell’approvazione del progetto, come si desume dagli artt. 19 e ss del codice dell’ambiente
La mancata acquisizione preventiva della VIA determina l’annullabilità del progetto per violazione di legge ai sensi dell’art. 29
Anche per questo aspetto l’emendamento è illegittimo non essendo stata preventivamente acquisita la VIA . In applicazione delle citate disposizioni quindi il programma triennale OOPP –in generale – e sicuramente il piano relativo al sistema del tram , per questa parte, devono essere annullati.
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7. Che si sia in presenza di un piano poi non appare dubitabile per vari ordini di ragioni. In primo luogo è la stessa amministrazione definisce il proprio provvedimento come atto avente natura programmatoria (nota 644296 del 30 aprile 2019)
Orbene se l’atto ha natura di piano o programma , come sopra evidenziato, lo stesso necessita di VAS preventiva. Poco chiara appare sul punto la deduzione della difesa del Comune secondo la quale si sarebbe in presenza di un’opera pubblica.
In primo luogo non è ben chiara l’implicazione che tale affermazione possa implicare per l’amministrazione perchè è evidente che si sia approvato un sistema complesso che si sviluppa sull’intero territorio comunale (sistema Tram).
In ogni caso ciò che rileva ai fini della VAS è il contesto programmatorio in cui si inserisce l’emendamento . Le opere sono inserite all’interno di un programma triennale –che già è idoneo provocare un notevole impatto ambientale, per cui, per definizione necessiterebbe della preventiva VAS- ed all’interno di un piano, quello del sistema tramviario, approvato con l’emendamento contestato , che come tale necessitava sia per il forte impatto ambientale, che per legge , della VAS preventiva .
Contrariamente all’assunto della difesa del Comune la direttiva europea e il codice dell’ ambiente non indicano (solo) il PUMS (il piano generale della mobilità sostenibile) come piano da assoggettare a VAS, ma in modo specifico , secondo l’allegato II alla direttiva europea sopra ricordata e secondo l’allegato IV punto 7 lett l. del dlvo 152/2006, ( in virtù del rinvio operato dal’art.6 lett a) i piani riferiti ai progetti aventi ad oggetto l) sistemi di trasporto a guida vincolata (tramvie e metropolitane), funicolari o linee simili di tipo particolare, esclusivamente o principalmente adibite al trasporto di passeggeri;
Accogliendo la tesi (poco chiara) del comune per cui le tratte tramviarie e i parcheggi di interscambio previsti sarebbero opere pubbliche – circostanza che non è in discussione – non suscettibili come tali di VAS, si vanificherebbe e si renderebbero inapplicabili le citate disposizioni riferite a quei piani ( come il programma triennale delle opere pubbliche) che abbiano ad oggetto ( come nella presente fattispecie) proprio linee tranviarie ex allegato II alla direttiva e allegato IV al dlvo 152/2006.
Invero ha chiarito la giurisprudenza che :“ L’art. 11, c. 5 del d.lgs. n. 152/2006 conferma l’assoluta obbligatorietà della VAS, tanto è vero che i provvedimenti amministrativi di approvazione di piani e programmi adottati senza la VAS, dove prescritta, <>.
-TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. II – 17 maggio 2010, n. 1526
I giudici nella richiamata sentenza hanno poi chiarito “ gli scopi perseguiti dalla Comunità Europea con la direttiva 2001/42/CE, come quello di salvaguardia e promozione dello “sviluppo sostenibile”, espressamente enunciato all’art. 1 della direttiva, come già sopra evidenziato (si ricordi che lo “sviluppo sostenibile” costituisce uno degli scopi dell’Unione Europea, espressamente enunciato all’art. 3, comma 3°, del Trattato dell’Unione Europea in vigore dal 1.12.2009).A tale proposito, pare utile al Collegio rammentare l’obbligo del giudice nazionale di interpretare il diritto interno alla luce di quello comunitario
(cfr., sul punto, Consiglio di Stato, sez. VI, 3.9.2009 n. 5197 e TAR Piemonte, sez. I, 5.6.2009, n. 1563), in modo da garantire il c.d. “primato” di quest’ultimo sugli ordinamenti difformi degli Stati membri (sul “primato” del diritto comunitario, si veda Corte di Giustizia CE, sez. III, 19.11.2009 n. 314).
(TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. II – 17 maggio 2010, n. 1526)
Sul concetto di pianificazione viene altresì in rilievo la citata sentenza 8 maggio 2019 nella causa C-305/18, che afferma:
“ 50. Per quanto attiene alla questione se una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, definisca il quadro di riferimento per la successiva autorizzazione di progetti, va ricordato che secondo una giurisprudenza costante la nozione di «piani e programmi» si riferisce a qualsiasi atto che fissi, definendo norme e procedure di controllo applicabili al settore interessato, un insieme significativo di criteri e di modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di uno o più progetti idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente .
(sentenze del 27 ottobre 2016, D’Oultremont e a., C-290/15, EU:C:2016:816, punto 49; del 7 giugno 2018, Inter-Environnement Bruxelles e a., C-671/16, EU:C:2018:403, punto 53, e del 7 giugno 2018, Thybaut e a., C – 160/17, EU:C:2018:401, punto 54).
51. A tale riguardo, l’espressione «insieme significativo di criteri e di modalità» va intesa in maniera qualitativa. Occorre infatti evitare possibili strategie di elusione degli obblighi enunciati dalla direttiva VAS attuate con la FRAMMENTAZIONE DEI PROVVEDIMENTI, la quale ridurrebbe l’effetto utile della direttiva stessa
(sentenze del 7 giugno 2018, Inter-Environnement Bruxelles e a., C-671/16, EU:C:2018:403, punto 55, nonché del 7 giugno 2018, Thybaut e a., C-160/17, EU:C:2018:401, punto 55).
52. Siffatta interpretazione della nozione di «piani e programmi», che include non solo la loro elaborazione, ma anche la loro modifica, mira a garantire che prescrizioni che possono produrre effetti significativi sull’ambiente siano soggette ad una valutazione ambientale (v., in tal senso, sentenza del 7 giugno 2018, Inter-Environnement Bruxelles e a., C-671/16, EU:C:2018:403, punti 54 e 58).
Il programma triennale OOPP è una pianificazione e programmazione tipica ex legge delle opere che il comune intende realizzare, assoggettato quindi alla VAS
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8. Per altri profili il sistema TRAM (così come definito dall’Amministrazione ) viene ritenuto dalla stessa Amministrazione a forte impatto ambientale .
Si legge nella nota 577306 del 29 aprile 2019 del capo area della rigenerazione urbana e delle OO PP che l’intervento prevede l’inserimento di nuove linee tranviarie sulle sedi stradali esistenti , in assenza di alcuna indicazione prevista dal vigente PRG in quanto zone bianche destinate a sede stradale ( per cui secondo le NTA , art.25 , le uniche opere consentite sono le piste ciclabili-le altre opere necessitano , come si vedrà, di variante urbanistica) ; inoltre gli interventi previsti dal sistema tram :
“ridefiniscono radicalmente alcuni nodi stradali di importanza rilevante per la città attraverso la realizzazione di un tratto tranviario con struttura soprelevata di notevole impatto ambientale per consentire l’attraversamento del tram in corrispondenza dello snodo Calatafini oltre ad una totale definizione del’assetto stradale , la realizzazione di tratti interrati con galleria a semplice e doppio binario, per l’attraversamento dell’asse Regione siciliana –Via Basile nonché la realizzazione di interventi irreversibili per la pedonalizzazione di strade urbane ( Via Libertyà- Via Marchede di Villabianca
Ridefiniscono snodi e spazi urbani del centro cittadino con opere di decoro ed arredo urbano di notevole incidenza rispetto all’attuale uso
Invero si tratta di un piano strategico per l’amministrazione e definito tale dalla stessa , di grande impatto per la città, il cui territorio è sostanzialmente tutto coinvolto, come si desume dagli elaborati tecnici agli atti, di grande rilevanza anche economica ( circa 500 Milioni) , che si sviluppa sull’intero territorio cittadino per un tracciato di ben 25 KM, che prevede la realizzazione di n.7 grandi aree a parcheggio, che ha una forte incidenza su aree assoggettate ad una pluralità di vincoli ( Vincoli paesaggistici, vincoli di interesse storico, Vincoli idrogeologici, etc) come si desume dagli elaborati tecnici prodotti e dalle relazioni effettuate in occasione della presentazione dello studio di fattibilità in sede di partecipazione al concorso bandito dall’amministarzione . Si tratta di un piano che ha tutte le caratteristiche di cui all’art. 6 lett a) dlvo 152/2006
Tra l’altro la VAS è ancora più indispensabile in quanto il predetto sistema TRAM –non è previsto dal vigente PRG, non è previsto dal vigente PGTU, e all’epoca dell’approvazione dell’emendamento non era previsto neanche nel PUMS (Piano della Mobilita sostenibile) , atto presupposto del sistema tram per cui prima doveva essere adottato, approvato ed assoggettato a VAS il PUMS (metropolitano) e poi doveva essere adottato ed assoggettato a VAS il sistema TRAM
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9.Invero , ad ulteriore dimostrazione non solo della pericolosa ( per l’ambiente e per la salute –oltre la configurabilità di possibili danni all’erario se le scelte dovessero poi risultare inadeguate) ed illogicità delle scelte operate dall’amministrazione, ma della pacifica violazione di un sistema di norme che è invece è coerente ed idoneo a tutelare ambiente e la qualità della vita , deve osservarsi che ad oggi l’iter di adozione/approvazione del PUMS è in itinere e sullo stesso non è stata ancora acquisita la VAS, come del resto ammette l’amministrazione .
Tra l’altro si assiste ad un’illegittima inversione delle procedure, sostanzialmente ammessa dalla stessa difesa dell’amministrazione laddove invoca, il PUMS in itinere
Secondo il DECRETO 4 agosto 2017 e succ. mod ed integr. il PUMS è “’ uno strumento di pianificazione strategica che, in un orizzonte temporale di medio-lungo periodo (10 anni), sviluppa una visione di sistema della mobilita’ urbana (preferibilmente riferita all’area della Citta’ metropolitana, laddove definita), proponendo il raggiungimento di obiettivi di sostenibilita’ ambientale, sociale ed economica attraverso la definizione di azioni orientate a migliorare l’efficacia e l’efficienza del sistema della mobilita’ e la sua integrazione con l’assetto e gli sviluppi urbanistici e territoriali
La materia è disciplinata poi nel dettagli dagli allegati 1 e 2 del DM dall’esame dei quali emerge con evidenza che la redazione del PUMS deve precedere la progettazione del TRAM ed in generale le scelte specifiche sulla mobilita’, e solo sulla scorta delle risultanze delle analisi relative al complesso sistema della mobilità metropolitana, e delle connessioni e dell’impatto sull’ambiente ( non solo cittadino, ma provinciale, essendo Palermo città metropolitana) può darsi avvio ad una progettazione del sistema tram, coerente con il contesto .
Invero a maggior ragione se con l’emendamento si è inteso approvare un’opera pubblica relativa alla mobilità, la stessa non poteva che essere preventivamente inserita nel PUMS .
Tra l’altro in mancanza di PUMS metropolitano l’Amministrazione non poteva neanche accedere ai finanziamenti statali secondo le indicazioni contenute nel D.M. 396/2019, che, anzi , la illegittima procedura seguita dall’Ente, in violazione dei principi di pianificazione organica della mobilità , mette a rischio.
In ogni caso ad oggi il PUMS metropolitano non è stato adottato e quello cittadino non è stato approvato e non è provvisto di VAS
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10.Sulla variante urbanistica –sulla necessità della VAS
Ma c’è di più . La materia è stata oggetto altresì di numerose pronunce che hanno affermato i seguenti principi :
“ In materia di VAS deve trovare applicazione un principio analogo a quello che è stato in più occasioni affermato dalla giurisprudenza in materia di valutazione di impatto ambientale, secondo cui, per valutare se occorra o meno la VIA di un determinato intervento, è necessario avere riguardo non solo alle dimensioni del progetto di ampliamento di un’opera già esistente, bensì alle dimensioni dell’opera finale, risultante dalla somma di quella esistente con quella nuova, perché è l’opera finale nel suo complesso che, incidendo sull’ambiente, deve essere sottoposta a valutazione; in sede di valutazione di impatto ambientale, infatti, l’amministrazione non può effettuare una valutazione parcellizzata di interventi connessi sotto il profilo soggettivo, territoriale e ambientale, dovendo invece tenere conto della loro reciproca interazione.”
TAR Piemonte, Sez. II, 23 marzo 2020 n. 210
Ed ancora :“La valutazione ambientale strategica, quale strumento di tutela dell’ambiente, va effettuata in tutti i casi in cui i piani abbiano “impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale”. L’“’impatto significativo” non è quello caratterizzato da connotazioni negative in termini di alterazioni delle valenze ambientali, ma è quello ricavabile dalla definizione di impatto ambientale contenuto alla lettera c) dell’art. 5 D.Lv.152\\06 quale “ alterazione qualitativa e/o quantitativa, diretta ed indiretta, a breve e a lungo termine, permanente e temporanea, singola e cumulativa, positiva e negativa dell’ambiente, inteso come sistema di relazioni fra i fattori antropici, naturalistici, (…)”, per cui la valutazione ambientale strategica va eseguita in tutti i casi di interazione (anche positiva) tra l’attività pianificatoria e le componenti ambientali.
(Sentenza n° 2152 del 01/09/2011 Tar Sicilia – Sez. I)
Orbene è indubbio che il sistema tram- studio di fattibilità-preliminare, comporti una forte incidenza urbanistica e che lo stesso non sia conforme al vigente strumento urbanistico . In primo luogo l’opera ricade in zone sottoposte a vincoli paesaggistici, , di interesse storico, idrogeologico, di tutela naturalistica , di Riserva Naturale , vincolo sismico, vincolo di fascia costiera , vincolo cimiteriale , fasce di rispetto ferroviarie , Vincolo trazzerale vincolo fluviale “ (pag 5 e 6 della relazione), per cui sicuramente sussiste un’interferenza con la pianificazione urbanistica e la necessità di adozione delle relative varianti (disponendo ad es. il PAI la realizzabilità di opere solo se conformi al PRG) .Inoltre l’interferenza con la pianificazione urbanistica è pacifica , anche per l’estensione e la portata dell’opera.
Si legge nella nota di riscontro ad interrogazione consiliare (punto n.2) che :
“Nelle citate deliberazioni (linee guida per il nuovo PRG) , sia l’organo di governo che l’organo esecutivo hanno votato positivamente le linee guida della nuova pianificazione urbanistica in variante all’attuale piano vigente per la redazione di un nuovo PRG che ponesse al centro dei suoi cardini guida gli interventi per la mobilità sostenibile . Fra detti interventi articolati su cinque assi uno dei principali è appunto l’intervento di ampliamento e potenziamento delle Linee Tram con ulteriori 29 KM di rotaie che attraversano la città da Nord a Sud , da Modello alla stazione centrale, passando per il Politeama , il porto, Via Crispi , Falsomiele e Bonagia
Appare oggettivamente difficile sostenere che il piano non abbia refluenze urbanistiche e ambientali e non debba essere assoggettato a VAS .
Peraltro e contraddittoriamente è la stessa difesa del Comune che ricorda che il sistema tram sia in variante urbanistica e ammette ad es. es. con riferimento ai parcheggi che gli stessi siano in variante: Libertà con aumento degli standard; Ungheria in variante urbanistica e modifica da parcheggio a spazio a verde ed aumento degli standard urbanistici ; Don Bosco in variante urbanistica ; Boiardo in variante urbanistica) (pag 10 e 11 memoria difensiva) .
E del resto che si fosse in presenza di variante urbanistica emergeva anche dagli allegati all’emendamento impugnato (prodotti ed agli atti)
In particolare con nota 1720138 del 28 novembre 2018 trasmessa unitamente alla proposta di emendamento oggi in contestazione si precisava quanto segue :
1.Parcheggio Don Bosco : Si mantiene il V3 e si incrementano gli standard urbanistici con un parcheggio multipiano in variante .
2.Parcheggio piazza Boiardo . Si incrementa il V3 in variante
3.Area verde di Sferracavallo. Si realizzano spazi verdi (V3) in sostituzione dei parcheggi, in variante .
4.Sede stradale Viale Strasburgo . L’ampliamento della sede stradale incide su area di IC5 (centri sociali) che viene ridotta ; viene ridotta l’area a parcheggio e l’area V3 , in variante.
5. Piazzale Ungheria . Si destina a V3 l’area a parcheggio, in variante e si destina a F22 (deposito tranviario) l’area destinata a F16, in variante
6.Ponte sull’Oreto L’area a destinata a parcheggio viene destinata a sede stradale , in variante
7.Inoltre il progetto prevede la destinazione a pubblici servizi di aree aventi altra destinazione:
– a V3 la sede stradale di Via Libertà nel tratto Pazza Crispi, Piazza Castelnuovo;
-a sede stradale, l’edificio di netto storico edilizia in linea di borgata, tra via Maltese e Viale Strasburgo
-a sede stradale quota parte di verde storico tra Viale Strasburgo e Via San Lorenzo
-a sede stradale parte del verde storico tra Zen 1 e Zen 2 “
Ne deriva in primo luogo che non si è nella fattispecie di cui all’art.6 c.9 terzo capoverso della l.r. 11/2012 , in quanto si realizzano modifiche al dimensionamento ed alla localizzazione delle aree per specifiche tipologie di servizi alla popolazione, per cui, anche per questo profilo, del tutto illegittimo appare l’emendamento .
E’ in ogni caso difficile sostenere che il piano/progetto, oggetto dell’emendamento al programma triennale, non sia in variante urbanistica e non necessiti di VAS .
Si legge infatti nello studio di prefattibilità ambientale che :
la tratta “A” intercetta per la maggior parte la zona “A2” tessuti urbani storici”
la tratta B è interessata in parte da “A2” ed in parte da aree a rischio idrogeologico
la tratta C è interessata in parte da zona “A2” , in parte da rischio idrogeologico, in parte da vincolo da regia trazzera
la tratta E in parte intercetta tessuti storici, in parte zona Bob in particolare borgata storica ed attrezzature di interesse comune (Ic1 , Ic2, Ic3, Ic4 , Ic5)
Si legge ancora nella relazione di analisi del contesto prodotta in sede di gara, che previsioni del PRG approvato nel 2012 sono decadute per cui gli interventi non possono definirsi conformi allo strumento urbanistico vigente.
Che le diverse tratte siano in variante è poi precisato anche alle pagg 7-8 della relazione.
Ne consegue che “La approvazione del progetto in questi casi deve seguire le procedure stabilite per le varianti ordinarie in applicazione dell’art.3 della LR 71/1978 ovvero trattandosi di opere pubbliche e disponendo dei relativi progetti , le procedure regolamentate dall’art.19 del Dlgs 327/2001” Procedure che nella fattispecie non sono state seguite. Del resto questo è anche l’avviso del capo area Arch. Di Bartolomeo che in successive note chiarisce la propria posizione con nota 577306 del 29 aprile 2020 ove
sottolinea che
– “ il progetto ha una notevole ripercussione sull’assetto urbanistico della città con interventi sostanziali che modificano radicalmente l’uso dei suoli destinati a sedi stradali”
-il vigente strumento urbanistico non contempla e/o norma la tipologia di interventi di cui al progetto in oggetto che può essere ricondotto solo ad interventi riguardanti le sedi stradali esistenti , la loro ridefinizione o modifica del loro uso”
Preso atto che le opere oggetto dell’intervento oltre all’inserimento di nuove linee tranviarie sulle sedi stradali esistenti in assenza di alcuna indicazione prevista dal vigente RG in quanto zone bianche destinate a sede stradale “
-ridefinisce radicalmente alcuni snodi stradali di importanza rilevante per la città attraverso la realizzazione di un tratto tranviario con struttura soprelevata di notevole impatto ambientale per consentire l’attraversamento del tram in corrispondenza dello snodo Calatafimi , oltre una totale ridefinizione di tale snodo, la realizzazione di un tratto interrato con galleria nonchè la realizzazione di interventi irreversibili per la pedonalizzazione di strade urbane (via Libertà –Via Marchese di Roccaforte )
-ridefinscono gli snodi e gli spazi urbani del centro cittadino ….
Con successiva nota n.649068 del 9 giugno 2020 l’ing Capo ribadiva la propria posizione e non rilasciava il visto di conformità urbanistica
Del resto, precisava il capo area, nella relazione alla variante generale era espressamente prescritta l’adozione di una variante urbanistica rivolta a disciplinare le nuove infrastrutture in materia di mobilità . Ugualmente “ la modifica di aree oggi destinate parcheggi, sostituite con zone a verde pubblico attrezzato rappresenta una variante degli standard urbanistici “
In sintesi non si tratta della mera localizzazione di opere pubbliche “lineari “, come afferma la difesa del Comune già previste dal PRG , che invero non contempla questo sistema, ma di interventi di grande impatto assunti in variante agli standard urbanistici e con modifica di specifiche destinazioni e consistenti anche in depositi, stazioni , nuovi snodi stradali , parcheggi , aree a verde, arredi urbani, opere che non sono in nessun modo semplicemente “lineari”.
Del resto nella nota di risposta ad interrogazione consiliare si legge che :
“Nell’ottica di un progetto che oltre alla viabilità sostenibile ponesse l’accento sulla riqualificazione della città si è accolta la direzione di nuovi inserimenti puntuali previsti contemporaneamente nei redigendi piani quali il nuovo PRG 20205 e il PUMS ad integrazione del piano parcheggi, seppur in difformità al vigente PRG
In ogni caso non è applicabile alla fattispecie la circolare 1/2019 dell’Assessorato regionale TTAA ,( tra l’altro successiva) invocata dalla difesa del Comune, in quanto la stessa presuppone una mera localizzazione di opere in conformità allo strumento urbanistico , cosa che invece nella fattispecie non è .
Senza considerare che le circolari non sono fonti del diritto e non possono modificare né derogare a precisi obblighi prescritti dalla legge e dalle direttive comunitarie .
Ugualmente la legge regionale non potrebbe essere interpretata ed applicata nel senso di disattendere le citate direttive anche alla luce della recente decisione della Corte Costituzionale sentenza n.21 del 22-5-2019) che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della l.r. Valle D’Aosta nella parte in cui escludeva la VAS per i piani urbanistici di dettaglio anche quando contenessero modifiche minori ai piani sovraordinati, non costituenti variante, e nella parte in cui escludeva la VAS per le varianti urbanistiche non sostanziali .
In questa occasione la Corte ha chiarito che :
“Se, da un lato, infatti, la VAS, «disciplinata dal d.lgs. n. 152 del 2006 in attuazione della direttiva 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente), attiene alla materia “tutela dell’ambiente” […], di competenza esclusiva dello Stato» (sentenza n. 58 del 2013), disposizioni citate, dall’altro, sono configurabili anche come norme fondamentali delle riforme economico-sociali, sia per il loro contenuto riformatore, sia per la loro attinenza a un bene comune, quale e’ quello ambientale, di primaria importanza per la vita sociale ed economica
(sentenze Cort Cost. n. 198 del 2018, n. 164 del 2009 e n. 378 del 2007).
Per cui ogni provvedimento posto in essere dalle autorità amministrative regionali e locali, ivi compresi i provvedimenti indicati dalla difesa del Comune (pareri , circolari , etc) , assunto in difformità dalle direttive e dalle norme nazionali di recepimento non potrà avere alcuna influenza rispetto all’applicazione cogente di direttive e disposizioni nazionali di attuazione e non potrà che essere disapplicato , anche in questa sede , dal decidente .
Per altri profili la circostanza che si tratti di un piano in variante urbanistica radica ulteriormente la legittimazione processuale dei ricorrenti.
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11.Dalle difese del Comune viene tuttavia fuori quale sia la reale volontà dell’amministrazione, quella di attribuire all’emendamento ( consistente in un foglio) il valore dell’approvazione di un’opera pubblica , senza la necessità di pareri , varianti, autorizzazioni, VAS etc. Anche il gruppo di progettazione sostiene che si tratti dell’approvazione di un progetto e afferma che si è in presenza di previsioni attuative.
Invero in assenza di ogni formale atto di approvazione, l’amministrazione si è comportata come se quel foglio equivalesse ad approvazione di un progetto , ingenerando l’equivoco anche presso le altre amministrazioni pubbliche coinvolte (invero piuttosto distratte)
Sicuramente sulla scorta di tale emendamento sono stati conferiti incarichi della progettazione successiva ed impegnate ingenti risorse economiche ed in generale è stata espletata l’attività amministrativa sul presupposto dell’approvazione del progetto preliminare (o studio di fattibilità) .
Si rinvia al riguardo alle successive note n. 1479388 del 21 dicembre 2020, indirizzata a pubbliche amministrazioni, dell’Area della pianificazione urbanistica testualmente che :
“”Con delibera di consiglio comunale 596 del 28 nove,bre 2018 in uno all’approvazione del programma triennale OOPP 2018/2020 ed elenco annuale 2928 è stato approvato il “progetto di fattibilita tecnico/economica delle nuove linee tranviarie della città di Palermo tratte ABCed E1 e parcheggi di Interscambio” , con la previsione di un apporto di capitale privato per € 126.629.589,17 necessario per la realizzazione dei parcheggi , della linea E1 e delle variazioni sopra richiamate”
Senonchè l’approvazione del sistema TRAM tratte ABCE1 non è indicata nel deliberato. Non ci sono documenti tecnici allegati ; il progetto stesso non è allegato e non è pubblicato con la delibera , non è indicato il capitolo di spesa e l’opera non è finanziariamente coperta ; manca il parere di regolarità contabile ; l’opera non è nell’elenco annuale .
Si rinvia sul punto a quanto dedotto circa la violazione del dlvo 50/2016 della l.r. 11/2012 (Lett. E) della memoria di nuova costituzione) e delle relative direttive europee che con queste disposizioni trovano attuazione .
Invero si è in presenza di un illegittimo atto di programmazione , che per i suesposti motivi doveva seguire altro iter preliminare ed in particolare doveva essere assoggettato a VAS .
Ugualmente presuppone un’approvazione del progetto dell’opera pubblica anche la determinazione dirigenziale 9271 del 7 agosto 2019 –area della Pianificazione Urbanistica
Dello stesso tenore la nota n. 24292 dell’11/1/2019 del comando della polizia municipale , area servizi trasporti : “in ogni caso non può non rammentarsi come relativamente alle tratte ABCE1 la conformità è stata acquisita attraverso il voto del CC giusta deliberazione n.596 del 18 /11/2018 ai sensi dell’art. 6 della l.r. 12/2011
L’art.6 richiamato in nota rinvia testualmente all’approvazione dei progetti da parte del Consigli Comunale. Senonchè il Consiglio Comunale non ha approvato nessun progetto altrimenti avrebbe dovuto stanziare i 430 Milioni, indicare il capitolo di spesa, allegare e pubblicare il progetto etc .
Del resto è la stessa memoria difensiva del comune dell’11 gennaio 2021 , che ammette che l’opera non è inserita nell’elenco annuale e non necessiti quindi di parere contabile né di finanziamento .
In sintesi L’amministrazione dichiara contraddittoriamente, che si sia in fase programmatoria (nota sopra citata)- senza tuttavia desumerne la naturale conseguenza dell’assoggettabilità a VAS , e contestualmente che è stato approvato il progetto ( fase attuativa) con delibera di CC relativa al preliminare del sistema TRAM , tratte A,B,C,E1.
Non si comprende peraltro come possa darsi corso alla progettazione del sistema Tram in assenza del PUMS e della VAS sul PUMS.
Per questo aspetto vengono in rilievo le violazioni relative all’inserimento di un’opera pubblica nel programma triennale e nell’elenco annuale ed all’approvazione del progetto di OOPP di cui al dlvo 50/2016, peraltro attuativo di specifiche direttive europee e della l.r. 11/2012 come precisati con memoria di costituzione sub lett F) alla quale si fa integrale rinvio anche in questa sede . Invero, con riferimento all’eccezione processuale del Comune, non si tratta, come sostiene la difesa del comune, di estensione dei motivi bensì di risposta alle difese di controparte.
____________
12. L’illegittimità dell’iter seguito dall’Amministarzione, la mancanza di PUMS, del PUT, del PRG e di organicità in generale delle scelte operate dall’amministrazione e la mancanza di una VAS preventiva incide anche sulle valutazioni operate dall’Amministrazione e relative al piano economico-finanziario.
Invero si ricorda che le risorse finanziarie per la mobilità sostenibile sono individuate dal PUMS, come indicato nell’all.1 al DM 2017 che , invece, nella fattispecie manca
Ci si ritrova quindi nell’impossibilita’ concreta di gestire finanziariamente l’opera (una volta e se realizzata).
Infatti l’AMAT, che al momento gestisce il tram , non è in grado di affrontarne i costi gestionali (€ 11.773,099 ), che, come si desume dalla documentazione prodotta, non sono coperti in nessun modo dalle entrate (per i biglietti e abbonamenti riferiti a tutto il trasporto pubblico ivi compresi gli autobus , € 9.000 circa , dal solo tra il 30% di questo importo) . Tra l’altro l’Amat , registra perdite di esercizio annuali pari ad € 50 Milioni circa nel 2017 ( ripianati con una riduzione del capitale ) e di € 5 Milioni circa nel 2018
Non è ben chiaro, come quindi l’Amministrazione intenda provvedere alla gestione di ben 25 KM di linea ( con assunzione di nuovo personale etc) , se già non è in grado di gestire le attuali linee .
In sede di VAS, che nell’ambito del rapporto ambientale di cui all’art.13 prevede le scelte alternative, se si fosse data esecuzione quindi ad una procedura partecipata, se il tram fosse stato inserito in una programmazione della mobilità più ponderata (PUMS) e conforme a specifiche disposizioni normative, sicuramente per alcune parti del territorio ( ad es. Via Libertà o Via Roma) , la scelta, anche a seguito delle consultazioni, sarebbe stata, quella della mobilità a mezzo dei meno costosi e meno invasivi autobus elettrici, che non presuppongono lavori complessi , dispendiosi e duraturi, cantieri aperti per anni con emissioni di agenti nocivi per la salute, abbattimento di centinaia di alberi secolari , con danni alla salute , all’ambiente ed alla qualità della vita e rilevanti costi di gestione che l’Amministrazione non è in grado di affrontare .
Al riguardo si ricorda che la valutazione finanziaria è una delle componenti della VAS
Recita l’art. 11
2. L’autorità competente, al fine di promuovere l’integrazione degli obiettivi di sostenibilità ambientale nelle politiche settoriali ed il rispetto degli obiettivi, dei piani e dei programmi ambientali, nazionali ed europei:
c) esprime, tenendo conto della consultazione pubblica, dei pareri dei soggetti competenti in materia ambientale, un proprio parere motivato sulla proposta di piano e di programma e sul rapporto ambientale nonchè sull’adeguatezza del piano di monitoraggio e con riferimento alla sussistenza delle risorse finanziarie;.
E non è un caso che sulle scelte progettuali relative al tram , in tempi recenti si sia espressa, negativamente, anche la Corte dei Conti Europea nella sua relazione sulla mobilita sostenibile 2020. Tra le criticità riscontrate l’inadeguatezza e la genericità dei piani e della programmazione (che addirittura per le nuove linee manca del tutto) e la difficoltà di coprire i costi di gestione del TRAM .
Per quanto esposto
VOGLIA L’ECC.MO TRIBUNALE
accogliere il presente ricorso e per l’effetto annullare i provvedimenti impugnati, con ogni consequenziale statuizione e con condanna al risarcimento dei danni subiti e subendi dagli odierni ricorrenti per le causali di cui in narrativa e come meglio precisato nel ricorso introduttivo del giudizio .
Si insiste nelle domande presentate con il ricorso introduttivo e con i successivi
Con condanna ad onorari e spese di giudizio in relazione ai quali ci si dichiara antistatari .
Palermo, 20 gennaio 2021 Avv. Nadia Spallitta

Avv. Carlo Pezzino Rao

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